Können wir das Rahmenabkommen selbstbewusst umsetzen? Wie steht es um unsere Souveränität?

Oft hören wir von den Gegner/innen des institutionellen Rahmenabkommens, seine Unterzeichnung komme einem Kniefall vor der EU gleich. Dies ist eine Verdrehung der Tatsachen und es zeugt erst noch von mangelndem Selbstbewusstsein, denn das Gegenteil ist der Fall. Ein Land, das in der globalisierten Welt Angst vor internationaler Vernetzung hat, verliert an Einfluss, verliert an Selbstbewusstsein. Internationale Vernetzung ist nicht nur ein Vorteil, sondern notwendig für die Schweiz – das zeigt aktuell z.B. auch die Corona-Pandemie. Es geht darum aktiv zu partizipieren, das Rahmenabkommen in unserem Eigeninteresse umzusetzen und das Beste für unser Land herauszuholen. Es gibt keine automatische Rechtsübernahme: sie ist dynamisch, sieht ein vorgängiges Mitspracherecht und bei Bedarf auch Schiedsverfahren vor. In jedem Fall hat die Schweiz das Recht, falls nötig Nein zu sagen. Allfällige (!) Ausgleichsmassnahmen der EU müssen dank dem Rahmenabkommen dann erst noch verhältnismässig sein. Auch dies ist eine Verbesserung der Rechtssicherheit der Schweiz im Vergleich zu heute.

Wir Grünliberalen möchten mit dem Rahmenabkommen die bilateralen Verträge mit unseren wichtigsten Handelspartnern, den europäischen Ländern, für die Zukunft sichern. Das heisst vor allem auch, die Bilateralen stetig zu aktualisieren und weiterzuentwickeln, denn nur so funktionieren sie weiterhin zum Vorteil der Schweiz. Ein wichtiges aktuelles Projekt ist z.B. ein Stromabkommen mit der EU. Das Rahmenabkommen ist ein Gebot der Vernunft. Denn es gibt zurzeit keine realistische Alternative für die Teilnahme der Schweiz am europäischen Binnenmarkt. Die wesentlichen Verhandlungsziele wurden erreicht und das Verhandlungsergebnis überzeugt: wir sollten die diplomatischen Erfolge unseres Landes selbstbewusst würdigen, statt sie schlechtzureden, wie es die Gegner/innen des Rahmenabkommens tun. Auch können wir – entgegen den Behauptungen der Gegner/innen – mit dem Abkommen die Souveränität der Schweiz stärken. Die Umsetzung des relevanten Binnenmarktrechts erfordert weiterhin selbständige Entscheide der Schweiz im Rahmen ihrer innerstaatlichen Gesetzgebungsprozesse. Die Regelung zur Streitbeilegung ist sogar ein Gewinn für die Schweiz, da die Verhältnismässigkeit von Ausgleichsmassnahmen vorgeschrieben wird, falls sich die EU und die Schweiz bei der Umsetzung des relevanten Binnenmarktrechts nicht einigen können.

 

Insbesondere die Rolle des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) wird von den Gegner/innen kritisiert. Auch wird oft polemisiert, die Schweiz würde zur automatischen Übernahme von EU-Recht gezwungen und der Willkür von Brüssel schutzlos ausgeliefert. Diese Kritik zielt ins Leere und die Behauptungen werden nicht zutreffender, wenn man sie endlos wiederholt. Ausgangspunkt für die Kritiker/innen ist die Verpflichtung der EU und der Schweiz im Rahmenabkommen, relevante EU-Rechtsentwicklungen in die betroffenen bilateralen Abkommen zu übernehmen. Das Entscheidende lassen sie jedoch weg. Zuerst einmal kann die Schweiz von Beginn weg an der Rechtsentwicklung in der EU mitwirken. Vielfach wird es ohnehin im besten Interesse der Schweiz sein, die ausgearbeitete Rechtsentwicklung zu übernehmen, da Rechtsabweichungen oft Kosten und Hürden für unsere Wirtschaft bedeuten könnten, also ohnehin zum Nachteil unseres Landes wären. Sollte es aber Bedenken gegen eine Rechtsübernahme geben, so kann die Schweiz von ihrem Recht Gebrauch machen, über jede einzelne rechtliche Anpassung zu beschliessen, mit den in unserer Bundesverfassung vorgesehenen Genehmigungsverfahren – das gewohnte Referendumsrecht steht stets zur Verfügung. Die Rechtsübernahme ist also dynamisch und wahrt die Eigenständigkeit der Schweiz – eine automatische Rechtsübernahme ist die frei erfundene Mär der Gegner/innen.

 

Kommt es trotz der systematischen vorgängigen Einbeziehung der Schweiz dennoch zu einer Differenz, so besteht oft eine gute Chance, dafür eine Lösung zu finden – nämlich im Gemischten Ausschuss, der für das reibungslose Funktionieren der Bilateralen zuständig ist. So kann die Schweiz die Anzahl der Fälle, in denen überhaupt ein Schlichtungsverfahren nötig sein könnte, stark reduzieren.

 

Was passiert nun, wenn für eine Differenz im Gemischten Ausschuss keine Lösung gefunden werden kann? Wenn dieser innert 3 Monaten keine Einigung erzielt, kann die Schweiz oder die EU die Differenz an ein Schiedsgericht weiterziehen – auch hier gibt es keinen Automatismus. Die Schlichtung durch ein Schiedsgericht ist ein erprobtes Verfahren, das in vielen völkerrechtlichen Verträgen vorgesehen wird. Die Richter/innen werden in gleicher Zahl von der Schweiz und der EU ernannt, ein weiteres Mitglied des Gerichts wird einvernehmlich von diesen Richter/innen bestimmt. «Fremde Richter»? Eine weitere Mär.

 

Sofern eine Frage der Auslegung oder Anwendung von EU-Recht in dem betreffenden Fall relevant ist, gibt der EuGH als kompetentes und verfassungsrechtlich vorgesehenes Gericht für das EU-Recht ein verbindliches Gutachten ab – und nur zu dieser Frage! Das ist nur logisch, denn in einem Binnenmarkt muss das relevante Recht für alle Vertrags- bzw. Mitgliedstaaten gleich ausgelegt werden. Das Schiedsgericht wird dann darauf abgestützt urteilen und es entscheidet folglich abschliessend. Zudem ist auch wichtig zu sehen, dass der EuGH aus unabhängigen Richter/innen besteht, auch wenn die Gegner/innen des Rahmenabkommens sie gerne als schweizfeindliche EU-Vögt/innen darstellen. Darüber hinaus können andere Mitgliedstaaten auch am Verfahren als Partei teilnehmen. Somit kann die Schweiz je nach Fall auch auf andere europäische Länder als Verbündete zählen. Auch gibt es wichtige Bestimmungen in den dem Rahmenabkommen unterstellten Marktzugangsabkommen, die nur das Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU betreffen (z.B. Zolltarife in der Landwirtschaft, Wohneigentum, grenzüberschreitende Dienstleistungen, Finanzdienstleistungen, Transitkosten) und damit kein einheitlich auszulegendes EU-Recht sind. Wenn es diesbezüglich zu einer Differenz kommt und das Schiedsgericht angerufen wird, dann ist nur es zuständig und der EuGH ist nicht involviert.

 

Hat sich die Schweiz bei einem für sie ungünstigen Urteil «fremden Richtern» zu fügen? Keineswegs. Wenn eine Partei (Schweiz oder EU) ein Urteil des Schiedsgerichts nicht umsetzen möchte, kann sie immer noch Nein dazu sagen. Genau das ist mit der «selbstbewussten Umsetzung» gemeint: Die Schweiz hat immer die Wahl: umsetzen oder allfällige (verhältnismässige) Ausgleichsmassnahmen in Kauf nehmen. Wie letztlich bei allen politischen Entscheidungen geht es mit anderen Worten um eine Güterabwägung. Die Entscheidungsautonomie und Souveränität der Schweiz bleiben gewahrt.

 

Setzt eine Partei das Urteil nicht um, dann kann die andere Partei Ausgleichsmassnahmen ergreifen – auch dies ist kein Automatismus! Im Gegenteil: in der Praxis zeigt sich, dass solche Ausgleichsmassnahmen, etwa im Kontext des WTO-Rechts, sehr selten eingesetzt werden, weil sie als kontraproduktiv erachtet werden. Selbst wenn es zu Ausgleichsmassnahmen kommt, müssen diese verhältnismässig sein. Unverhältnismässige «Vergeltungsmassnahmen» (wie z.B. die Nichterteilung der Börsenäquivalenz oder ein Ausschluss von der Teilnahme an Horizon 2021 und Erasmus) sind somit ausgeschlossen. Wenn zwischen den Parteien umstritten ist, ob die Ausgleichsmassnahmen im konkreten Fall verhältnismässig sind, kann auch diese Frage dem Schiedsgericht vorgelegt werden, ohne Einbezug des EuGH. Das bietet einen weiteren Schutz vor Willkür und politisch motivierten Sanktionsmassnahmen, wie sie heute möglich sind. Eine denkbare Ausgleichsmassnahme wäre z.B., dass die Aktualisierung eines Abkommens blockiert wird oder dass ein Abkommen oder Teile davon suspendiert werden. Wichtig bei der Verhältnismässigkeit ist zudem, dass ein gewisser Zusammenhang zwischen einem Vertragsverstross und der Massnahme bzw. den Massnahmen erforderlich ist. Die Ausgleichsmassnahmen müssen zum Ziel haben, den Vertragsverstoss proportional, eben verhältnismässig, auszugleichen. Auch darf jede Ausgleichsmassname nur in einem Bereich erfolgen, der unter das Rahmenabkommen fällt. Ausgleichsmassnahmen können zeitlich beschränkt sein und dürfen in jedem Fall nur solange bestehen bleiben wie der dadurch ausgeglichene Vertragsverstoss. Zudem werden bestehende Rechte von Privaten und Marktteilnehmern sowie bestehende Freizügigkeitsrechte von Schweizerinnen und Schweizern in der EU explizit vor allen Auswirkungen von Ausgleichsmassnahmen geschützt (Art. 10 Abs. 8 Rahmenabkommen).

 

Gegenüber der aktuellen Situation hätte der neue Schlichtungsprozess auch den Vorteil, dass in einem geregelten, rechtlichen Rahmen Lösungen gefunden werden könnten, die heute im Gemischten Ausschuss scheitern, wenn diesem keine Einigung gelingt.

 

Von einem Diktat des EuGH kann somit keine Rede sein. Nehmen wir aber einmal an, wir würden dennoch (unsinnigerweise und ohne Vorteil) versuchen, einen EuGH-freien Vertrag auszuhandeln, wie das im Rahmen des Brexit abgeschlossenen Freihandelsabkommen zwischen Grossbritannien und der EU. Dieses Abkommen geht jedoch viel weniger weit und beinhaltet keine Integration in den Binnenmarkt: die Nachteile für die Schweiz wären gravierend. Unser Ja zum Rahmenabkommen ist nicht nur ein Ja aus Überzeugung, sondern auch ein Ja aus Vernunft.

Die UBRL ist vielfältig. Sie lässt sich für uns in drei Bereiche unterteilen:

  1. Aspekte ohne Relevanz (sie sind eindeutig nicht Teil der Personenfreizügigkeit und somit ist die Schweiz nicht verpflichtet, sie zu übernehmen): Unionsbürgerschaft / Bürgerrechtsfragen
  2. Unproblematische Aspekte: Familiennachzug für gleichgeschlechtliche Paare, Aufenthaltsrecht für Personen, die bereits mehr als fünf Jahre bei uns arbeiten und leben (bereits heute so umgesetzt), Bedingungen für Ausschaffungen von kriminellen Ausländern (die Verhältnismässigkeit muss bereits heute gewahrt werden)
  3. Ein wichtiger Aspekt, welcher innenpolitisch diskutiert werden müsste, falls die Übernahme der UBRL von Seiten der EU gewünscht würde, ist der Ausbau der Ansprüche auf Sozialhilfe. Hier ist offen, wie weit das Prinzip der Nichtdiskriminierung geht.

 

Der EuGH hat in mehreren Leiturteilen (C-333/13, C-299/14, C-67/14) bestätigt, dass die UBRL kein Freipass für einen Sozialhilfe-Tourismus ist. Es ist klar, dass es auch in Zukunft keine «Einreise in die Sozialhilfe» geben wird, da dafür die EU-Gesetzgebung geändert werden müsste – gegen die Interessen der grössten und wirtschaftlich stärksten EU-Länder wie Deutschland oder Frankreich.

 

Selbst wenn die Schweiz aufgrund eines Urteils des Schiedsgerichts angehalten werden sollte, die Regelungen in diesem Bereich zu übernehmen – was aus heutiger Sicht wenig wahrscheinlich ist – könnte sie immer noch auf eine Umsetzung verzichten und Ausgleichsmassnahmen der EU in Kauf nehmen, die jedoch verhältnismässig sein müssen. Die Schweiz würde in einem solchen Fall eine entsprechende Gleichbehandlung der Schweizerinnen und Schweizer im EU-Raum in Kauf nehmen müssen (als verhältnismässige Ausgleichsmassnahme).

Mehr Europa wagen!

Eine engere und stabilere Vernetzung in Europa ist eine enorme Chance für die Schweiz. Wir treten den Abschottern von links und rechts entschieden und optimistisch entgegen. In der Schweiz darf nicht die Haltung Überhand nehmen, dass ein Rahmenabkommen mit der Europäischen Union ein notwendiges Übel ist. Die Grünliberalen verlangen vielmehr einen Chancendiskurs Europa. Wir wollen mehr Europa wagen.

Unsere Europa- und Aussenpolitik

Unser Land gehört wirtschaftlich, sozial und politisch zu den am stärksten vernetzten Ländern der Welt. Wir setzen uns für diese Vernetzung und einen nachhaltigen Freihandel ein, weil sie für die Zukunft der Schweiz unverzichtbar sind. Und wir wollen mehr Europa wagen!